“基層社會治理與北方牧區可持續發展”學術研討會

2014年11月23日，農村環境與社會研究中心邀請民政部、內蒙古社會科學院、內蒙古農業大學、內蒙古農業氣象與生態研究中心的專家學者，內蒙古多個旗縣農業局、氣象局和農機局的基層領導，還有多個基金會的項目官員和一些媒體，召開了“基層社會治理與北方牧區可持續發展”學術研討會。大家就牧民生活與文化、機遇與挑戰、牧區氣候變化與災害影響、草原保護項目、社會脆弱性、資源開發問題和牧區社會適應力等問題展開了熱烈的討論。

這次研討會的召開是對我們中心已有研究成果《氣候變化與社會適應：基于內蒙古草原牧區的研究》的總結，也是對下一步牧區研究的展望。首先，從自然條件來看，內蒙古氣候變化已經是不爭的事實，來自內蒙古農業氣象與生態研究中心的魏玉榮老師和地方氣象局的領導都強調了內蒙古氣溫上升降水減少的變化。自1987年開始，內蒙古經歷了13個暖冬，這對于牲畜頭數的上升有不可忽視的作用。而2000年以來的少雨期，又給畜牧業帶來嚴重打擊。就牧業如何在自然災害特征變化的條件下提高適應能力，民政部的徐富海提出災害救助需要依托一個綜合框架而不是單個的政策措施，這個框架包括災害保險、最低生活保障和社會治理等多個方面。在自然條件變化和人為因素干擾的雙重影響下，草原植被也有很嚴重的退化。根據北京人類生態工程協會韓念勇老師和劉書潤老師多年來的調查，內蒙古草原生態系統退化嚴重，尤其是植被生產力高的地方，打草商業模式的發展導致過度打草，即留茬過短和不留休養期連年打草。表面看來打草量未減多少，但其中適口性好營養高的草卻越來越少。

與此同時，牧民生產生活也發生了很大變化，內蒙古社會科學院的于光軍老師指出“分離”狀態是目前牧區社會的主要特征。從生活上看，撤鄉并鎮后教育資源向旗縣集中，為了上學，孩子不得不離開牧區的家，導致孩子在家庭文化傳承和性格成長方面出現很大空缺。從生產上看，圍欄不僅將草場分隔，也將畜牧業一些必要的合作打散，互惠傳統不斷被市場雇傭經濟關系取代。近些年來，為了治理草原退化問題，國家投入大量資金進行干預。內蒙古農業大學的蓋志毅老師提出現在牧區從經濟、生態甚至文化上，都是政府主導，牧民自治能力很弱。例如經濟上牧民有合作要求，農業部也鼓勵這樣的做法，但就現實情況來看，合作者都需要與政府有密切關系，才能順利開展業務。如何培養牧民自治能力以及政府如何給他們空間和制度支持，都是需要回答的問題。

單就草原保護項目來看，農牧民是被動的接受，曾在草原管理部門工作的地方領導對草原保護項目實施過程中的問題深有體會。首先，生態退化問題全歸罪于牧民，在恢復過程中又采取一刀切的政策，通過多個部門（林業局、草原執法大隊、草原管理部門等）監督實施，引發一些部門間矛盾，草原保護目標在實踐中難以實現。其次，沒有解決如何讓牧民生存下去的問題，禁牧休牧以及2011年以來的草原補助獎勵政策，牧民牲畜數量下降很多，而舍飼養殖在實踐中遇到諸多問題，包括牲畜對環境的適應、喂養成本過高和市場波動影響等，最終導致牧民收入急劇減少。最后，資金利用效率低，這里存在一個矛盾，一方面中央政府要保證補貼給到牧民手里，另一方面草畜平衡或完全禁牧是否落實也需要監督，但這兩個目標不可能同時實現。目前情況是不管牧戶是否實現了草畜平衡或禁牧，時間一到就要發給牧戶，結果是鼓勵了超載戶。一管就死，一放就亂，老百姓自我管理的機制根本沒有。2011年起，國家在牧區實施草原補助獎勵機制，按照標準對草畜平衡戶獎勵，對禁牧戶補助，這一項目為期五年。以阿拉善盟為例，項目實施后，將近90%的放牧牧民收入下降，停止放牧三年后草場也出現老化問題，工礦企業進入禁牧區，例如騰格里沙漠的污染問題。

針對這些問題，一線的草原牧區工作者也提出了他們的建議。首先，針對草場禁牧后反而退化的問題，可以通過草場流轉合理調整牧區畜牧業產業結構，把不放牧的草場流轉起來適當放牧。其次，鼓勵牧民合作，提高牧民收入，同時合作應該是多層級的，牧民合作搞生產，聯社做畜產品加工，更高一級如自治區可以成立總社面對市場。再次，利用草場資源和現代技術開發新產品，例如利用檸條加工飼料等，也是提高資源利用率和增加牧民收入的可行辦法。

總之，雖然內蒙古牧區的總體趨勢是干旱，這是一個很重要的背景因素，因此在制定發展戰略時，要想實現共贏，就要實現國家、市場和社會之間的協調發展。但從目前發展狀況來看，前兩種干預較強，而且加劇了這一地區的脆弱性。例如禁牧和相關的罰款措施使牧民收入減少，打草市場行為的擴張導致過度打草。事實上，市場化條件下，牧民可以高價賣出牲畜，但成本也在提高，甚至是更大程度上的提高，這樣實際收入反而在減少。這背后的根本問題是什么？我們看到，這些年來社會發展一直是這一地區發展的短板，如何恢復社會？通過合作社、培訓等活動如何活躍農村社區？合作社的很多案例體現了這樣一個事實：單純以賺錢為目的的合作社，在實踐中很難賺到錢，而那些做社會服務的合作社，發展能力越發強大。只有把社會服務發展好，建立彼此間的信任關系，再考慮經濟發展才能有穩定的根基。一旦社會變得有凝聚力，各種活動包括經濟發展和環境保護等就都好做了?；谶@一思路，我們中心在氣候變化研究中強調社會適應力這一概念，即只有把社會這個短板發展起來，表面看來沒有直接的好處，但事實上，它是最重要的基礎。